上半年发行3.4万亿专项债,下半年财政“增量政策”还有哪些?

    2022-07-08 17:43:30    来源:第一财经
    关键字:专项债
    有业内建言提前下达2023年部分专项债额度,并调整预算将这笔明年专项债额度提前至今年四季度发行。此外还有专家建言发行特别国债。

    地方政府专项债券(下称专项债)是当前稳经济一大重要抓手,下半年动向备受市场关注。

    根据各地发债公开数据统计,今年上半年全国地方政府新增专项债规模约3.4万亿元,创近年新高,基本完成了国务院要求的上半年完成发债任务目标。

    多位财税专家告诉第一财经,下半年如何快速用好这笔资金成为关键,尽量避免资金闲置、资金被挪用等老问题,真正形成实物工作量,充分发挥债券资金稳投资效应。下半年新增专项债发行进入“空窗期”,这对下半年尤其四季度基建投资影响值得关注,可以考虑通过动用存量专项债额度、提前动用明年专项债额度等方式,适度增加下半年举债额度,以稳投资稳经济。

    真正花好超3万亿资金成关键

    今年专项债发行进度可以说史无前例。去年专项债多数集中在下半年发行,而今年则相反集中在上半年,以尽快发挥债券资金稳增长效应。

    今年3.65万亿元新增专项债中,有3.45万亿元已经下达至各地用于项目建设。国务院要求3.45万亿元新增专项债要在6月底前基本发行完毕,力争在8月底前基本使用完毕。截至今年上半年各地实际发行了约3.4万亿元专项债,发行进度约99%。

    中国社科院大学教授吉富星告诉第一财经,今年专项债靠前发力,总体规模、发行速度、支出进度均将创近年来新高,将有利于尽快尽多形成实物工作量,更好拉动有效投资,更好实现稳增长、补短板、惠民生目标。

    “预计在专项债集中发力基础上,银行信贷、开发性金融工具等形成有力补充和配合,预计未来基建投资会保持高位增长,有利于稳定各方预期和稳住宏观经济大盘。”吉富星说。

    下一步如何真正花好这笔巨额债券资金成为关键。根据近些年各地审计部门公开信息,部分专项债项目资金用途管理不严格,债务资金闲置存在一定普遍性等,这都影响了专项债资金效应发挥。

    比如,近期审计署披露,审计发现有10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等,33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。

    吉富星表示,近年来,“资金等项目”、资金违规使用等问题已得到很大改善,但今年进度加快后,少部分地方前期工作不扎实、使用管理跟不上等因素导致一些局部问题。

    中央财经大学温来成教授告诉第一财经,近些年专项债规模增长速度比较快,专项债资金规范使用很关键。比如目前专项债资金闲置问题,主要还是在于前期准备工作做的不扎实,项目本身存在一些问题。在专项债资金投向方面,财政部已经有相关文件予以规范,目前必须严格执行,挪用专项债资金发工资等,应该给予严处。

    今年受疫情、大规模退税减税政策、土地市场低迷等影响,前5个月地方财政收入出现下滑,而刚性支出不减,地方财政收支矛盾加大。中央财政已经通过加大转移支付力度,来支持地方“保基本民生、保工资、保运转”。

    吉富星认为,为避免资金闲置挪用,要立足债券项目全生命周期,加强激励约束机制。首先,在债券发行前,严把项目审核关,优先遴选项目成熟度高、具备开工条件的项目,或优先支持在建项目。

    “其次,债券发行后,全面深入推广穿透式监测、加强督导整改,重点关注资金到项目单位后的建设进度、实物工作量形成情况,而非仅关注资金拨付情况,建立进度通报预警制度、明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩等。”吉富星说。

    财政部此前表态今年7月份将实现对专项债项目的穿透式监测,此举主要是通过信息化手段,穿透了解项目单位建设运营情况,重点掌握债务资金从国库拨付到项目单位以后的情况,目的在于推动专项债尽快形成实物工作量。

    吉富星表示,最后,对短期内难以继续建设实施的项目,将闲置资金按程序调整用于其他符合要求的成熟项目,或者跨区域调剂至管理使用良好、剩余项目资金有效需求多的地方使用。

    财政部去年已经发文规范了专项债用途调整,近些年已有部分地方将闲置资金调整至其他项目。

    近期包括广东等地已经明确,对专项债支出使用进度较慢的市,将未实际支出额度按一定比例收回,跨区域调剂至管理使用良好、剩余项目资金有效需求多的市使用。

    是否增发专项债引关注

    “当前经济下行压力依然较大,下半年依然有很多不确定因素,根据经济社会形势变化,是否考虑增加发行专项债额度来稳经济,是未来专项债一大看点。”温来成说。

    粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经,下阶段出台增量财政政策的必要性较大,主要是超预期的疫情引发的收入减少、支出增加的缺口需要得到弥补。若政策不加码,预计2022年基建投资增速前高后低,随着靠前发力结束以及可支配财力未新增,土地出让收入大幅下降,四季度基建和经济增速可能回落。

    吉富星表示,当前需要超前谋划、加强“重大项目”和“增量政策”双储备,结合形势发展需要,推出一些增量政策,更好实现跨周期调节、保障下半年经济平稳快速增长,努力实现全年经济社会发展预期目标或保持在合理区间内。

    其实,国务院近期已经采取一些稳投资举措。

    6月30日国常会决定,运用政策性、开发性金融工具,通过发行金融债券等筹资3000亿元,用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%,或为专项债项目资本金搭桥。6月1日国常会决定,对金融支持基础设施建设,要调增政策性银行8000亿元信贷额度,并建立重点项目清单对接机制。

    国金证券(8.700, -0.02, -0.23%)首席经济学家赵伟告诉第一财经,下半年“准财政”在发力,新增8000亿元政策性、开发性贷款额度,创设3000亿元政策性、开发性金融工具,可作为预算内财政有效补充。剩下的财政收支缺口,可以考虑通过动用存量专项债额度来解决,此前地方也这样做过。去年底存量专项债额度大概在1.5万亿元左右,预计可行方案是地方发行几千亿元,这样财政收支缺口大部分可以得到弥补。不过剩余限额地区分布不均、优质项目储备不足等,可能影响专项债“加量”效果。

    除了动用存量专项债额度外,目前业内建言的另一种增加专项债额度途径,是提前下达2023年部分专项债额度,并调整预算将这笔明年专项债额度提前至今年四季度发行。此外还有专家建言发行特别国债,部分可以像2020年一样用于重大基础设施项目建设。

    “按照此前授权,今年年底前,国务院可提前下达部分明年地方债额度,但提前发行和使用,可能涉及总体预算调整、额度分配等。相较之下,各地使用上年末专项债务未使用的限额,需要走的制度流程或相对简单,地方人大审议通过即可。”赵伟说。


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    责任编辑:Lily

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